Два основных и вполне консенсусных убеждения лежат в основе сложившегося в России на настоящий момент политического и социального порядка. Первое состоит в признании обществом широкого распространения коррупции во всех сферах государственной и экономической жизни и констатации чрезвычайно низкого качества существующих институтов (прежде всего — правовых). Это убеждение характерно для людей разных политических взглядов и социального положения, его равно разделяют продавщицы, оппозиционеры, мелкие чиновники и политические функционеры. Второе убеждение, столь же распространенное, состоит собственно в том, что изменить этот порядок в силу разных причин практически невозможно. Иначе говоря, признание плачевного положения дел в сфере правового регулирования не сопровождается спросом на действенные шаги по его улучшению. Такая ситуация вовсе не является необъяснимым парадоксом; экономисты называют ее институциональной ловушкой. Плохие институты приносят значительные убытки экономике и неудобства людям, но в массе своей общество сумело к ним адаптироваться; более того, часть общества научилась извлекать относительные преимущества из функционирования плохих институтов, другая— сомневается в своей конкурентоспособности в иных, незнакомых и с трудом представимых условиях. В такой ситуации издержки на реформирование институтов начинают выглядеть для общества слишком значительными, а выгоды — неочевидными, что и определяет выбор в пользу сохранения сложившегося порядка, несмотря на его осознаваемую ущербность.

Ниже мы попытаемся описать механизм этой институциональной ловушки и охарактеризовать особенности того порядка, который сформировался и теперь поддерживается во временном равновесии. Этот специфический порядок мы предлагаем именовать режимом мягких правовых ограничений. Сам термин является сознательной калькой с известного термина Яноша Корнаи «мягкие бюджетные ограничения», использованного им для описания фундаментальных особенностей социалистической экономики (Kornai 1980; для наших дальнейших рассуждений важна переформулировка проблемы в работах: Kornai 1986, Kornai 1992). Мягкие бюджетные ограничения, по Корнаи, составляют фундаментальный дефект плановой государственной экономики, отражающий то обстоятельство, что предприятие не несет экономической ответственности за результаты своей деятельности, пользуясь возможностью покрывать растущие издержки из государственного бюджета. Концепция Корнаи, как известно, сыграла важную роль в формировании представлений о путях и ограничениях реформирования социалистической экономики, сложившихся в конце 1980-х годов. Из нее вытекала неизбежность цикла «либерализация — стабилизация — приватизация», которая и должна была обеспечить переход от режима мягких бюджетных ограничений к режиму жестких ограничений и выглядела как формула «запуска» капитализма в недавних социалистических странах. Используя термин, построенный на аналогии с термином Я. Корнаи, мы хотели подчеркнуть, что проблемы, о которых идет речь, в известном смысле являются преемственными по отношению к тем, которые решались на прошлом витке реформирования огосударствленной экономики. Однако прежде чем точнее обозначить и интерпретировать эту связь, необходимо описать сам режим мягких правовых ограничений.

***

В целом, режим мягких правовых ограничений — это такой режим, где правила (писанное право) существуют не столько для того, чтобы они соблюдались, сколько для того, чтобы они нарушались; во всяком случае такие нарушения носят систематический характер. Неверно было бы сказать, что в такой системе правилане работают; они именно работают, но работают специфическим образом. Точно так же, как в некоторых карточных играх целью является собрать максимальное количество карт, а в других — избавиться от розданных, могут существовать такие режимы, в которых смысл правил состоит в том, что они соблюдаются, и такие, в которых их смысл состоит в том, что они по определенным правилам нарушаются. В этой системе нарушение правил носит (повторим это) систематический характер, но совершается по определенным правилам. То есть здесь существуют неформальные правила нарушения правил формальных, и это кардинально отличает описываемый режим от тех ситуаций, когда правила не соблюдаются в силу слабости институтов принуждения, как например, это было в России в первой половине 1990-х годрв. При режиме мягких правовых ограничений государство не испытывает дефицита в средствах принуждения, а тот факт, что правила нарушаются в этой системе по определенным правилам, позволяет рассматривать ее как специфическую формупорядка (устойчивого состояния), который может даже в сознании общества в качестве общественного блага быть противопоставленным нерегулируемому, хаотическому нарушению правил.

Писанные правила создаются в этой системе для того, чтобы их можно было и имело смысл нарушать. То есть они создаются так, что соблюдение правил затруднительно и является существенной издержкой, в то время как возможность не соблюдать правило дает значительные конкурентные преимущества. Иными словами, правила в этой системе создаются так, чтобы стимулировать их нарушение. В итоге вся жизнь описываемого социума строится как постоянный торг, который ведут его члены вокруг индивидуальных прав на нарушение определенных правил, каковое нарушение способно обеспечить им те или иные удобства и преимущества. Государство в лице бюрократической машины выступает в качестве своеобразного магазина, выдающего такие индивидуальные права на нарушение правил.

У каждого уровня власти есть право выдавать разрешение на нарушение определенных правил, и разумеется, чтобы выдавать такие разрешения он должен иметь полномочия, чтобы карать их несанкционированное нарушение. Это важное отличие в целеполагании бюрократии, которое необходимо подчеркнуть: уполномоченный бюрократический орган не следит за соблюдением правил, но именно карает их несанкционированное нарушение. Поэтому он не заинтересован в оптимизации регулирования и контроля; для него важно не минимизировать случаи и стимулы нарушения правил, но создать площадку торга вокруг их нарушения.

Поясним это на примере ГИБДД. ГИБДД не волнует, кто, где и в каком объеме нарушает правила дорожного движения; у ГИБДД нет задачи уменьшить теми или иными системными мерами количество нарушений, в частности, за счет снижения стимулов к нарушению правил или с помощью автоматизированных систем контроля. Для ГИБДД как ведомства важно, чтобы весь наличный состав мог быть распределен по точкам, где нарушаются правила, чтобы вести торг вокруг этих нарушений. На то, что это устроено именно так, указывает, в частности, тот факт, что ГИБДД практически не практикует патрулирование трасс и улиц, как это обычно делает полиция или дорожные подразделения полиции многих государств, а, напротив, испытывает склонность к стационарным постам. Иными словами, ГИБДД в наименьшей степени интересует контроль самого процесса дорожного движения и отслеживание тех нарушений, которые создают реальные угрозы безопасности в этом процессе (например, агрессивное и неадекватное вождение). Вместо этого служба предпочитает метод «бутылочного горлышка», контролируя в специальных местах исполнение ограниченного набора правил, лишь косвенно связанных с безопасностью движения (например, наличие документов и прав, талона техосмотра и страховки).